一、案情简介
2017年4月，覃某某经人介绍进入宁波某某运输有限公司工作，岗位为驾驶员，双方未订立书面劳动合同，未缴纳社会保险。2017年11月23日下午，覃某某在运输作业时追尾了其他车辆，发生交通事故受伤。覃某某受伤后，被送至人民医院治疗，诊断为胸骨骨折；左髌骨骨折。伤情稳定后，覃某某要求公司为其向劳动部门申报工伤，但是遭到公司拒绝。因此，覃某某委托吴德朝律师为其维权。吴律师准备材料，帮助覃某某向人力资源和社会保障局申请工伤认定。该局出具了《申请工伤认定补正材料告知书》，并要求覃某某补正劳动关系或事实劳动关系的证明材料。覃某某申请向区劳动人事争议仲裁委员会申请劳动仲裁，要求确认双方2017年4月12日至2017年11月23日期间存在事实劳动关系。
仲裁委开庭庭审中，运输公司提交了《车辆挂靠协议》，以证明覃某某不是公司员工，而是实际车主杜某某雇佣的驾驶员。劳动仲裁委员会作出裁决书，裁决书中查明本案的主要事实：覃某某驾驶的车辆登记所有人为宁波某某运输有限公司，实际出资人为杜某某。杜某某与运输公司签订挂靠协议，以运输公司的名义开展道路运输经营业务，并裁决确认：覃某某与运输公司之间不存在事实劳动关系。覃某某收到仲裁委员会的这份裁决书后，想要向人民法院起诉。吴律师告诉他，这份劳动仲裁裁决书审查事实清楚，适用法律正确，裁决双方不存在事实劳动关系是正确的。即使向法院起诉，改判的可能性也不大。覃某某听取吴律师意见后，将这个裁决书作为补充的材料，递交到人力资源和社会保障局，要求其出具《工伤认定受理通知书》。不久后，区人力资源和社会保障局“以覃某某发生伤害时与宁波某某运输有限公司不存在劳动关系”为由作出《工伤认定申请不予受理决定书》。
二、案件调查与处理
覃某某收到《工伤认定申请不予受理决定书》后，立即来找吴律师商量下一步如何处理该案件。吴律师分析该决定书后认为，人力资源和社会保障局的具体行政行为，严重违反《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的意见》等法律法规，显属法律适用错误和主要证据不足；该局依据2018年1月1日实施的《浙江省工伤保险条例》对覃某某2017年10月29日的伤害事故作出具行政行为，违反《立法法》法不溯及既往的原则；且该局未在《工伤认定办法》规定的时限内作出具体行政行为，属程序违法。并建议覃某某向人民法院提起行政诉讼。于是，覃某某向区人民法院起诉人力资源和社会保障局，请求法院依法判决撤销人力资源和社会保障局于2018年6月19日作出编号为2018-xxx的《工伤认定申请不予受理决定书》，并判决其重新作出行政行为。
由于此类行政诉讼案件情况较为特殊，立案时法官认为覃某某与公司没有劳动关系，人力资源和社会保障局不受理工伤认定申请的具体行政行为是正确的，覃某某应当向法院起诉公司要求确认双方存在劳动关系，而不是起诉人力资源和社会保障局。吴律师向法官提出，绝大多数的工伤认定是以劳动关系为前提的，但是也有特例是不以劳动关系为前提的。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》中已明确了几种特例。经过多次交涉，吴律师还提交了相应的案例及法律规定，最终行政诉讼案件受理。后区人力资源和社会保障局同意受理覃某某的工伤认定申请，覃某某也向法院申请撤诉。
最终，覃某某的工伤认定申请被劳动部门受理并认定为工伤。后经劳动能力鉴定委员会鉴定，覃某某的伤残为九级伤残。于是，覃某某向劳动仲裁委申请劳动仲裁，要求公司给予其工伤保险待遇。后劳动仲裁委支持了覃某某的各项劳动仲裁请求。
三、法律分析
（一）工伤认定申请与劳动关系
人力资源和社会保障部的《工伤认定办法》第六条规定：“提出工伤认定申请应当填写《工伤认定申请表》，并提交下列材料：（一）劳动、聘用合同文本复印件或者与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）、人事关系的其他证明材料；（二）医疗机构出具的受伤后诊断证明书或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）”由此可见，提出工伤认定申请，要提交劳动关系或者事实劳动关系的证明材料，包括劳动合同、法律文书等。但是，是不是所有的工伤认定申请都必须提交上述材料呢？
《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》（2014年4月21日最高人民法院审判委员会第1613次会议通过）第三条规定：“社会保险行政部门认定下列单位为承担工伤保险责任单位的，人民法院应予支持： ……（四）用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位； （五）个人挂靠其他单位对外经营，其聘用的人员因工伤亡的，被挂靠单位为承担工伤保险责任的单位 ……”上述两种情况下，较难认定承担工伤保险责任单位与工伤职工之间存在劳动关系或者事实劳动关系的。
因此，是否存在劳动关系或者事实劳动关系，并不必然是申请认定工伤的前提条件。当然，实践中的绝大多数的工伤认定是以劳动关系或者事实劳动关系为前提的。
（二）车辆挂靠行为的违法性与驾驶员劳动权利的保护
如果严格依据我国《合同法》、《合同法司法解释》、《中华人民共和国道路运输条例》等法律法规的规定，本案中的挂靠协议是无效的。因为道路运输属于国家行政许可的行业，道路运输许可证是严禁转让、出租的。但是在实践中，运输公司的许多车辆是自然人购买车辆，挂靠在运输公司，然后由实际车主雇佣驾驶员进行道路运输的。所以这些雇佣来的驾驶员，其各项劳动权利如何保障，就存在一定法律风险和问题。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》中规定，个人挂靠单位对外经营的，由被挂靠单位来承担工伤保险责任，即是解决此类相关问题的。这体现了法律在平衡社会关系、解决社会矛盾纠纷方面的作用和原则。
（三）工伤认定申请的受理系程序性审查，而非实质性审查
从处理程序上看，工伤认定申请是否受理，是一种程序处理，并不是属于是否构成工伤的实体处理。本案中，覃某某向人力资源和社会保障局递交了《仲裁裁决书》，作为劳动关系或者事实劳动关系的证明材料，形式上已经具备工伤认定申请的受理条件，应当予以受理。但是，人力资源和社会保障局以“覃某某发生伤害时与宁波某某运输有限公司不存在劳动关系”为由，作出《工伤认定申请不予受理决定书》，实质上是对覃某某的受伤事故是否构成工伤进行了实质性的判断，混淆了工伤认定受理程序和工伤认定程序。
实际上，工伤认定行政职能部门对工伤认定申请当事人进行的是一种证据引导。行政机关对工伤认定申请进行审查时，仅仅是对该申请材料的形式审查，而非实质审查。
四、案例点评
本案属于劳动案件中的疑难、复杂案件，程序复杂，历时较长。本案历经劳动仲裁（事实劳动关系确认）--工伤认定申请--行政诉讼--工伤认定、鉴定及重新鉴定--劳动仲裁（工伤保险待遇纠纷）等相关程序，其中的困难重重。但是承办律师能够准确把握案件及相关法律规定，不畏艰难认真办案，使得本案顺利进展。
《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》虽然2014年9月1日已开始实施，但是本案相关的法律规定基本上出于沉睡状态。承办律师了解到，在劳动仲裁委、人力资源和社会保障局、人民法院等相关办案机构办理该案中，办案机构均表示对此类案件也未处理过，不好把握。承办律师在本案的办案中，多次进行团队讨论，收集相关案例，准备详尽的代理意见，并多次与办案机构沟通案情及相关法律规定，促使案件顺利办理。
